Цель и методика исследования.Целью настоящего исследования является анализ развития природоресурсного и природоохранного законодательства в советской России (1917-1990 гг.) и в современный период.Методы исследования: сравнительного правоведения; юридический; анализ и синтез; обобщение.Результаты исследования. Обсуждение.Правовое регулирование использования земли и других природных ресурсов в советский период началось с принятия II Всероссийским Съездом Советов 26 октября 1917г. Декрета «О земле» [1].Декрет «О земле» был первым и основополагающим актом советской России, закрепившим коренные изменения в отношении собственности на землю и иные природные ресурсы. Декретом «О земле» предусматривалась национализация не только земли, но и других природных ресурсов: недр, лесов, вод. Причем устанавливалось, что в исключительное пользование государства (фактически – в собственность государства) переходят только недра, леса и воды, имеющее общегосударственное значение. Так, «все мелкие реки, озера, леса и проч. переходили в пользование общин, при условии заведования ими местными органами самоуправления». Таким образом, по мнению многих авторов, декрет «О земле» имел огромный социально-экономический смысл, поскольку заложил основы не только земельного строя, но и в целом «для рационального природопользования» [2], а провозглашенная им национализация земли и других природных ресурсов являлась «важнейшей предпосылкой проведения государственных мероприятий по охране природы» [3]. Принятая в 1918 году первая Конституция РСФСР закрепила новую систему государственных органов, осуществляющих управление в области землепользования, природопользования и охраны природы. Конституционные положения находили развитие в законодательных актах об отдельных природных ресурсах: земле (Декрет ВЦИК «О социализации земли» 1918 г., Постановление ВЦИК «О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию» 1919 г., Земельный кодекс РСФСР 1922г.) [4]; лесах (Декрет «О лесах» 1918 г., Постановление НКВД и НКЗ «Об охране зеленой площади (садов, парков, пригородных лесов и других зеленых насаждений)» 1920 г., Лесной кодекс РСФСР 1923 г.) [5]; недрах (Декрет СНК РСФСР «О недрах земли» 1920 г., ряд постановлений СНК «О горном надзоре» 1922 г., «Положение о недрах земли и их разработке», утвержденное ВЦИК 1923) [6]; водах (Декрет СНК «Об учете буровых на воду скважин» 1919 г., Постановление ВСНХ «О Центральном комитете водоохранения» 1919) [7];животном мире (Декрет СНК РСФСР «Об охране рыбных запасов и звериных угодий в Северном Ледовитом океане и Белом море» 1921 г. Декрет СНК РСФСР «О сроках охоты и о праве на охотничье оружие» 1919г.) [8]; особо охраняемых природных территориях (Декрет СНК РСФСР «О лечебных местностях общегосударственного значения» 1919 г. Декрет СНК РСФСР «Об охране памятников природы, садов и парков» 1921) [9]. Таким образом, Конституцией РСФСР 1918 г. и первыми законодательными актами об использовании и охране отдельных природных ресурсов был заложен принцип дифференцированного (пообъектного) регулирования природопользования [10]. В 1924 г. была принята первая Конституция СССР, которой окончательно было оформлено создание нового единого союзного государства. Основной закон (Конституцию) СССР составили Декларация и Договор об образовании СССР, поэтому Конституция 1924 г. была в первую очередь направлена на закрепление государственного устройства, структуры и компетенции высших союзных органов, порядка и организации их деятельности. Конституция не устанавливала элементы правового статуса граждан. Достаточно скудно регулировались в ней и отношения по использованию и охране природных ресурсов. Несмотря на отсутствие регулирования на уровне Конституции, текущим законодательством регламентируются вопросы охоты, рыболовства и охраны рыбных запасов охраны некоторых видов животных (постановление ЦИК и СНК СССР от 21 ноября 1924 г. «Об основах организации рыбного хозяйства СССР», постановление СНК СССР от 2 февраля 1926 г. «Об ограничении промысла морских котиков и морских бобров», а также постановление ЦИК и СНК СССР от 17 августа 1933 г. «Об организации охотничьего промысла» и постановление СНК СССР от 25 сентября 1935 г. «О регулировании рыболовства и охране рыбных запасов») [11]. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 9 ноября 1927 г. было утверждено Горное положение СССР [12] закрепившее государственную собственность на недра, разграничение компетенции по управлению разведкой и разработкой недр между Союзом ССР и союзными республиками и вопросы охраны недр. Нормы Конституции СССР получают детальное развитие в законодательных актах в области использования и охраны лесов (Постановление СНК СССР «Об организации лесной промышленности лесного хозяйства СССР», постановление СНК ССР от 14 мая 1931 г. «Об охране лесов от пожаров» и постановление СНК СССР от 31 июля 1931 г. «Об организации лесного хозяйства»[13].После принятия Конституции РСФСР 1925 г., в этом же году, издается целый ряд декретов, предусматривающих положения об охране природы. К ним следует отнести Декрет ВЦИК и 1 СНК РСФСР от 5 октября 1925 г. «Об охране участков природы и ее отдельных произведений, имеющих преимущественно научное или культурно-историческое значение», Декрет СНК РСФСР от 9 октября 1925 г. «О мерах по улучшению землеустройства»[14]. Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 30 сентября 1927 г. «Об утверждении положения о лесах местного значения», постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 10 декабря 1928 г. «Об обязательных постановлениях местных исполкомов об охране лесов и насаждений от хищений и истребления и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке», постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 20 октября 1936 г. «Об охране городских, пригородных, парковых, курортных, водоохранных, берегозащитных и почвозащитных лесов»[15]. В целях регулирования охраны и использования вод принимаются Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 25 октября 1926 г. «Об использовании берегов сплавных рек и озер в интересах сплава леса» и постановление СНК РСФСР от 6 июля 1928 г. «Об установлении зоны санитарной охраны водных источников, служащих для центрального водоснабжения городов, рабочих поселков и других населенных мест»[16]. В 30-е годы совершенствуется законодательство о заповедной охране природы. В этот период принимается ряд законодательных актов, регулирующих порядок организации и деятельности заповедников и заказников. Наиболее значимыми среди них являются постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 20 июня 1930 г. «Об охране и развитии природных богатств РСФСР» и от 20 августа 1933 г. «Об организации Комитета по заповедникам при Президиуме ВЦИК», а также Положение о заповедниках от 1 апреля 1934 г.[17]. Данными актами обобщался опыт правовой охраны отдельных природных территорий, определялись формы их заповедной охраны, давалась классификация заповедных территорий по их значению на общегосударственные, республиканские и местные. С принятием в 1936 году новой редакции Конституции СССР и в 1937 году Конституции РСФСР получает дельнейшее развитие правового регулирования природопользования и охраны природы. В Конституции СССР 1936г., в отличие от Конституции СССР 1924 г., содержалось больше правовых норм, затрагивающих вопросы охраны и использования природных ресурсов. Если в Конституции СССР 1924 г. с учетом ее специфики предусматривалась только одна статья, посвященная регулированию вопросов природопользования, тоКонституция СССР 1936 г. содержала уже четыре статьи, имеющие непосредственное отношение к данным вопросам (ст. 6, 7, 8, п. «с» ст. 14). Вместе с тем в ней можно выделить ряд статей, косвенно касающихся регулирования охраны и использования природных ресурсов (например, cт. 4, 5, 131). В ст. 6 Конституции СССР 1936 г. устанавливалось, что «земля, ее недра, воды, леса... являются государственной собственностью, то есть всенародным достоянием». Таким образом, впервые на уровне союзных Конституций была закреплена государ-ственная форма собственности на землю и иные природные ресурсы (недра, воды, леса). Необходимо отметить, что Конституция СССР вводила такие новые понятия, как «социалистическая собственность», «кооперативно-колхозная собственность», которые не встречались во всех предыдущих конституциях, и тем самым подчеркивала победу социализма во всех сферах жизни общества (ст. 5). Государственная собственность наряду с кооперативно-колхозной признавалась одной из форм социалистической собственности. Согласно ст. 8 Конституции СССР 1936 г., земля, занимаемая колхозами, закрепляется за ними в бесплатное и бессрочное пользование. В Конституции СССР 1936 г. также было проведено разграничение компетенции между Союзом ССР и союзными республиками в области регулирования отношений по охране и использованию природных ресурсов. Пункт «с» ст. 14 Конституции 1936 г. относил к ведению Союза ССР в лице его высших органов и органов государственного управления установление основных начал землепользования, а равно пользования недра-ми, лесами и водами. Конституция РСФСР 1937 г., принятая на основе Конституции СССР 1936 г., определяла предметы ведения РСФСР, и в части регулирования вопросов природопользования отнесла к ведению высших государственных органов РСФСР «установление порядка пользования землей, недрами, лесами водами» (п. «п.» ст. 19 Конституции РСФСР 1937 г.). В области охраны и рационального использования лесов принимается большое количество нормативных правовых актов. Среди них: Положение о государственной лесной охране от 26 августа 1939 г., Инструкция о порядке привлечения к ответственности лесонарушителей в лесах государственного и местного значения, утвержденная СНК СССР 22 декабря 1939г.[19]. В инструкции устанавливались как составы лесонарушений, так и порядок судебного разрешения дел о лесонарушениях. Особо следует отметить постановление СНК СССР от 23 апреля 1943 г. «О порядке отвода лесосек в лесах государственного лесного фонда СССР и о лесосечном фонде на 1943 год». Указанное по-становление разделило все леса в СССР на три группы: 1 - леса защитного, рекреационного(санитарно-гигиенического) и культурного значения, 2 - леса малолесных и густо населенных районов, где ведется репродуктивное хозяйство, и 3 - промышленные леса многолесных районов. Важно заметить, что данное деление лесов на группы сохранилось в практически неизменном виде и в действующем российском лесном законодательстве. Регулирование лесозаготовок осуществлялось Правилами отпуска леса на корню в лесах союзного значения, утвержденные постановлением СНК СССР 21 июня 1945 г. и Указом Президиума Верховного Совета СССР от 25 декабря 1948 г. «Об оплате леса, отпускаемого на корню», которым начиная с 1 января 1949 г. был установлен платный отпуск древесины на корню для всех лесозаготовителей[20]. В области регулирования охраны и использования иных природных ресурсов, необходимо выделить постановление Совета Министров СССР от 29 мая 1949 г. «О мерах борьбы с загрязнением атмосферного воздуха и об улучшении санитарно-гигиенических условий населенных мест». Данное постановление было первым общесоюзным актом в области охраны и использования атмосферного воздуха и предопределило дальнейшее формирование законодательства в этой области. В рассматриваемом периоде можно выделить новый этап, который связан с появлением нового типа законодательства – природоохранительного, которое стало развиваться наряду с отраслевым природоресурсовым законодательством [21]. 27 октября 1960 года был принят закон РСФСР «Об охране природы в РСФСР» [22], содержавший статьи по охране земель, недр, вод, лесов и иной растительности, животного мира. Недостатком этого закона было то, что в нем не были предусмотрены меры юридической ответственности за нарушение его норм. Важную роль в развитии природоохранительного законодательства данного периода сыграли Постановление Верховного Совета СССР от 20 сентября 1972 г. «О мерах по дальнейшему улучшению охраны и рациональному использованию природах ресурсов», и принятое в его исполнение и развитие постановление ЦК КПСС и Совета министров СССР от 29 декабря 1972 г. «Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов». Первым были утверждены принципиальные положения и основные направления в государственной политике в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, а вторым определены основные правомочия государственных органов в этой области [22].1 декабря 1978 года было принято совместное постановление ЦК КПСС и СоветаМинистров СССР – «О дополнительных мерах пор усилению охраны природы иулучшению использовании природных ресурсов» [23].Это постановление предусматривало новую форму предпланового документа –территориальных комплексных схем охраны природы.Однако принимаемых мер оказалось недостаточно, поскольку в целом дело охраныприроды не получило логического завершения, а состояние окружающей природнойсреды ухудшилось.Поэтому 7 января 1988 года ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли новоесовместное постановление «О коренной перестройке дела охраны природы в стране» [24].В дальнейшем экологизация природоресурсного законодательства и хозяйственнойдеятельности связана с принятием 19 декабря 1990 года закона РСФСР «Об охранеокружающей природной среды».Как отмечал профессор В.В. Петров [25], этот закон решал следующие задачи.Во-первых, закон является комплексным головным законодательным актомпрямого действия. Предметом регулирования с его стороны служат экологические(природоохранительные) отношения. В регулировании их Закон преследует три задачи:1) сохранение природной среды;2) предупреждение и устранение вредного влияния хозяйственной деятельностина природу и здоровье человека;3) оздоровление и улучшение качества окружающей природной среды.Закон возглавляет систему экологического законодательства. Это значит, что ввопросах охраны природной среды нормы других законов не должны ему противоречить.Под прямым действием данного закона понимается то, что его нормы, за небольшимисключением действуют без каких-либо дополнительных актов (постановлений,положений, инструкций и т. д.), конкретизирующих нормы данного закона.Во-вторых, генеральная линия закона состоит в обеспечении научно обоснованногосочетания экологических и экономических интересов под приоритетом охраны здоровьячеловека и естественных прав человека на здоровую, чистую окружающую среду.Введение экономического механизма охраны окружающей среды стало объективнойнеобходимостью, осознанной государством еще в конце 80-х годов. Так, 7 января 1988года было принято постановление Правительства СССР за № 32 «О коренной перестройкедела охраны природы в стране». В нем впервые, в истории советского законодательства,был провозглашен переход от преимущественно административных к преимущественноэкономическим методам управления. Были сформулированы понятия экономическихрычагов, которые в своей совокупности составляют экономический механизм охраныокружающей природной среды. Научная обоснованность сочетания экологии и экономикиопределяется мерой этого сочетания. В качестве таковой выступают предельнодопустимые нормы воздействия хозяйственной деятельности на природную среду.Превышение этих норм создает опасность причинения вреда природной среде, здоровьючеловека и является экологическим правонарушением.В-третьих, в отличие от соответствующих отраслевых законов – лесных,земельных, водных, где правила охраны обращены прежде всего к природным объектам,данный закон формулирует экологически требования, обращенные к источникамвоздействия на природную среду и здоровье человека, т. е. к предприятиям, учреждениям,организациям оказывающим вредное воздействие на природную среду.В-четвертых, центральная тема закона - человек и охрана его жизни, здоровья отнеблагоприятных воздействий окружающей среды. Человек в законе рассматривается вдвух аспектах: как субъект воздействия на природу, несущий ответственность запоследствия своей деятельности, и как объект такого воздействия, наделенныйсоответствующими правами и гарантиями на возмещение причиненного вреда.В-пятых, нормы закона закрепляют механизм его исполнения. Такой механизмсостоит из системы, включающей экономическое стимулирование хозяйствующегосубъекта в охране природной среды в сочетании с мерами административного-правовоговоздействия на нарушителей эколого-правовых предписаний; закон закрепляетэкономический механизм охраны природы как меру экономического стимулирования, атакже обязательность государственной экологической экспертизы, меры государственногоэкологического контроля, его правомочия по ограничению, приостановлению,прекращению деятельности экологически вредных объектов, меры административной,уголовной ответственности за экологические правонарушения, возмещение вредаприродной среде и здоровью человека, экологическое воспитание и образование. Таковсостав механизма реализации положений закона, закрепленного в его нормах.Для закона об охране окружающей природной среды характерна еще однаособенность, свойственная законодательным актам экологического направления. Ониявляются комплексными не только по содержанию регулируемых отношений, но и по формеправового регулирования.Ядром данного закона служат природоохранные нормы.Именно они обеспечивают выполнение задачи охраны природной среды. Но такие нормыдействуют не в одиночку, а в комплексе с нормами других отраслей права -административного, гражданского, уголовного, международного и т.д.Необходимо отметить, что массив кодификационного природоресурсногозаконодательства сложился в основном в период с 1970 по 1982 г. Он включал такие акты,как Земельный кодекс РСФСР 1970 г. [26], Водный кодекс РСФСР 1972 г. [27], КодексРСФСР о недрах (1976) [28], Лесной кодекс РСФСР (1978г.) [29], Закон РСФСР об охранеатмосферного воздуха (1982 г.) [30], Закон РСФСР об охране и использовании животногомира (1982 г.) [31]. Эти законы были приняты в соответствии с Основами земельного,водного, лесного и горного законодательства Союза ССР и союзных республик, ЗаконамиСССР об охране атмосферного воздуха и об охране и использований животного мира.В настоящее время в Российской Федерации действует федеральный закон «Обохране окружающей среды» №7-ФЗ от 10 января 2002г. [33].Настоящий Федеральный закон определяет правовые основы государственнойполитики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированноерешение социально-экономических задач сохранение благоприятной окружающей среды,биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворенияпотребностей нынешнего и будущих поколений укрепления правопорядка в областиохраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.Настоящий Федеральный закон регулирует отношения в сфере взаимодействияобщества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и инойдеятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшуюсоставляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределахтерритории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и висключительной экономической зоне Российской Федерации.Федеральный закон №7-ФЗ от 10.01.2002г. «Об охране окружающей среды»формирует экологические требования не к природным ресурсным объектам земля, недра,воды и т. д., а непосредственно к предприятиям, организациям и гражданам, обязывая ихпринимать эффективные меры по охране природы, рациональному воспроизводству ииспользованию природных ресурсов, оздоровлению окружающей среды и обеспечениюэкологической безопасности человека. В отличие от ранее действующегоприродоохранного закона от 19.12.1991 года, данным законом значительно расширяютсяполномочия государственной власти субъектов Российской Федерации и органовместного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды. Вчастности, субъектам Федерации предоставлено право разрабатывать и издавать законы ииные нормативные акты в области охраны окружающей среды с учетом географических,природных, социально-экономических и иных особенностей.Необходимо отметить, что сегодня действуют такие законы, регулирующие использование природных ресурсов и правовою охрану: Закон РФ «О недрах» №2395-1 от 21.02.1992г.[34]. Водный кодекс РФ от 03.06.2006г.[35]. Лесной кодекс РФ от 04.12.2006г.[36]. Федеральный закон №52-ФЗ от 24.04.1995г. «О животном мире»[37] и это далеко не исчерпывающий перечень правовых актов экологического законодательства. Выводы. Проведенный краткий обзор правовых актов, которые были приняты в советской России и в современной Российской Федерации, показывает, что практически до восьмидесятых годов двадцатого столетия правовое регулирование было направлено на обеспечение рационального использования основных природных объектов в экономике страны. Однако такой подход не способствовал улучшению сохранения природы. Поэтому с принятием закона «Об охране окружающей природной среды» от 19.12.1990г. начался этап комплексного подхода к использованию природных ресурсов с учетом экологических требований, направленных на экологизацию сельскохозяйственной деятельности и, самое главное, обеспечение экологических прав человека.Человек - составная часть природы. Конечная цель охраны окружающей природной среды - сохранение человека как биологического и социального существа. Без человека именно в этом соединении нет никакого смысла охранять природу и ее богатства.При исторически известных и традиционных формах охраны природы охрана человека, его экологических прав рассматриваются как итог развития всей экологической системы через ее малые и большие звенья. Постепенный переход от охраны объектов окружающей природной среды к охране ОС делает человека непосредственным объектом охраны.В отличие от природных объектов предметом охраны здесь выступает не сам человек, а его права и интересы. Точнее, экологические права и интересы.