Россия
Россия
ГРНТИ 68.01 Общие вопросы сельского хозяйства
В настоящей статье проведен обзорный анализ законодательства, регулирующего использование и охрану основных природных объектов земли, недр, вод, леса, животного мира и др. Рассмотрены правовые акты, принятые в советский период с 1917 по 1990 годы и действующие законы в настоящее время.
законодательство, охрана природы, советская Россия, правоведение.
Цель и методика исследования.
Целью настоящего исследования является анализ развития природоресурсного и природоохранного законодательства в советской России (1917-1990 гг.) и в современный период.
Методы исследования: сравнительного правоведения; юридический; анализ и синтез; обобщение.
Результаты исследования. Обсуждение.
Правовое регулирование использования земли и других природных ресурсов в советский период началось с принятия II Всероссийским Съездом Советов 26 октября 1917г. Декрета «О земле» [1].
Декрет «О земле» был первым и основополагающим актом советской России, закрепившим коренные изменения в отношении собственности на землю и иные природные ресурсы. Декретом «О земле» предусматривалась национализация не только земли, но и других природных ресурсов: недр, лесов, вод. Причем устанавливалось, что в исключительное пользование государства (фактически – в собственность государства) переходят только недра, леса и воды, имеющее общегосударственное значение. Так, «все мелкие реки, озера, леса и проч. переходили в пользование общин, при условии заведования ими местными органами самоуправления». Таким образом, по мнению многих авторов, декрет «О земле» имел огромный социально-экономический смысл, поскольку заложил основы не только земельного строя, но и в целом «для рационального природопользования» [2], а провозглашенная им национализация земли и других природных ресурсов являлась «важнейшей предпосылкой проведения государственных мероприятий по охране природы» [3]. Принятая в 1918 году первая Конституция РСФСР закрепила новую систему государственных органов, осуществляющих управление в области землепользования, природопользования и охраны природы. Конституционные положения находили развитие в законодательных актах об отдельных природных ресурсах: земле (Декрет ВЦИК «О социализации земли» 1918 г., Постановление ВЦИК «О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию» 1919 г., Земельный кодекс РСФСР 1922г.) [4]; лесах (Декрет «О лесах» 1918 г., Постановление НКВД и НКЗ «Об охране зеленой площади (садов, парков, пригородных лесов и других зеленых насаждений)» 1920 г., Лесной кодекс РСФСР 1923 г.) [5]; недрах (Декрет СНК РСФСР «О недрах земли» 1920 г., ряд постановлений СНК «О горном надзоре» 1922 г., «Положение о недрах земли и их разработке», утвержденное ВЦИК 1923) [6]; водах (Декрет СНК «Об учете буровых на воду скважин» 1919 г., Постановление ВСНХ «О Центральном комитете водоохранения» 1919) [7];
животном мире (Декрет СНК РСФСР «Об охране рыбных запасов и звериных угодий в Северном Ледовитом океане и Белом море» 1921 г. Декрет СНК РСФСР «О сроках охоты и о праве на охотничье оружие» 1919г.) [8]; особо охраняемых природных территориях (Декрет СНК РСФСР «О лечебных местностях общегосударственного значения» 1919 г. Декрет СНК РСФСР «Об охране памятников природы, садов и парков» 1921) [9]. Таким образом, Конституцией РСФСР 1918 г. и первыми законодательными актами об использовании и охране отдельных природных ресурсов был заложен принцип дифференцированного (пообъектного) регулирования природопользования [10]. В 1924 г. была принята первая Конституция СССР, которой окончательно было оформлено создание нового единого союзного государства. Основной закон (Конституцию) СССР составили Декларация и Договор об образовании СССР, поэтому Конституция 1924 г. была в первую очередь направлена на закрепление государственного устройства, структуры и компетенции высших союзных органов, порядка и организации их деятельности. Конституция не устанавливала элементы правового статуса граждан. Достаточно скудно регулировались в ней и отношения по использованию и охране природных ресурсов. Несмотря на отсутствие регулирования на уровне Конституции, текущим законодательством регламентируются вопросы охоты, рыболовства и охраны рыбных запасов охраны некоторых видов животных (постановление ЦИК и СНК СССР от 21 ноября 1924 г. «Об основах организации рыбного хозяйства СССР», постановление СНК СССР от 2 февраля 1926 г. «Об ограничении промысла морских котиков и морских бобров», а также постановление ЦИК и СНК СССР от 17 августа 1933 г. «Об организации охотничьего промысла» и постановление СНК СССР от 25 сентября 1935 г. «О регулировании рыболовства и охране рыбных запасов») [11]. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 9 ноября 1927 г. было утверждено Горное положение СССР [12] закрепившее государственную собственность на недра, разграничение компетенции по управлению разведкой и разработкой недр между Союзом ССР и союзными республиками и вопросы охраны недр. Нормы Конституции СССР получают детальное развитие в законодательных актах в области использования и охраны лесов (Постановление СНК СССР «Об организации лесной промышленности лесного хозяйства СССР», постановление СНК ССР от 14 мая 1931 г. «Об охране лесов от пожаров» и постановление СНК СССР от 31 июля 1931 г. «Об организации лесного хозяйства»[13].
После принятия Конституции РСФСР 1925 г., в этом же году, издается целый ряд декретов, предусматривающих положения об охране природы. К ним следует отнести Декрет ВЦИК и 1 СНК РСФСР от 5 октября 1925 г. «Об охране участков природы и ее отдельных произведений, имеющих преимущественно научное или культурно-историческое значение», Декрет СНК РСФСР от 9 октября 1925 г. «О мерах по улучшению землеустройства»[14]. Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 30 сентября 1927 г. «Об утверждении положения о лесах местного значения», постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 10 декабря 1928 г. «Об обязательных постановлениях местных исполкомов об охране лесов и насаждений от хищений и истребления и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке», постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 20 октября 1936 г. «Об охране городских, пригородных, парковых, курортных, водоохранных, берегозащитных и почвозащитных лесов»[15]. В целях регулирования охраны и использования вод принимаются Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 25 октября 1926 г. «Об использовании берегов сплавных рек и озер в интересах сплава леса» и постановление СНК РСФСР от 6 июля 1928 г. «Об установлении зоны санитарной охраны водных источников, служащих для центрального водоснабжения городов, рабочих поселков и других населенных мест»[16]. В 30-е годы совершенствуется законодательство о заповедной охране природы. В этот период принимается ряд законодательных актов, регулирующих порядок организации и деятельности заповедников и заказников. Наиболее значимыми среди них являются постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 20 июня 1930 г. «Об охране и развитии природных богатств РСФСР» и от 20 августа 1933 г. «Об организации Комитета по заповедникам при Президиуме ВЦИК», а также Положение о заповедниках от 1 апреля 1934 г.[17]. Данными актами обобщался опыт правовой охраны отдельных природных территорий, определялись формы их заповедной охраны, давалась классификация заповедных территорий по их значению на общегосударственные, республиканские и местные. С принятием в 1936 году новой редакции Конституции СССР и в 1937 году Конституции РСФСР получает дельнейшее развитие правового регулирования природопользования и охраны природы. В Конституции СССР 1936г., в отличие от Конституции СССР 1924 г., содержалось больше правовых норм, затрагивающих вопросы охраны и использования природных ресурсов. Если в Конституции СССР 1924 г. с учетом ее специфики предусматривалась только одна статья, посвященная регулированию вопросов природопользования, то
Конституция СССР 1936 г. содержала уже четыре статьи, имеющие непосредственное отношение к данным вопросам (ст. 6, 7, 8, п. «с» ст. 14). Вместе с тем в ней можно выделить ряд статей, косвенно касающихся регулирования охраны и использования природных ресурсов (например, cт. 4, 5, 131). В ст. 6 Конституции СССР 1936 г. устанавливалось, что «земля, ее недра, воды, леса... являются государственной собственностью, то есть всенародным достоянием». Таким образом, впервые на уровне союзных Конституций была закреплена государ-ственная форма собственности на землю и иные природные ресурсы (недра, воды, леса). Необходимо отметить, что Конституция СССР вводила такие новые понятия, как «социалистическая собственность», «кооперативно-колхозная собственность», которые не встречались во всех предыдущих конституциях, и тем самым подчеркивала победу социализма во всех сферах жизни общества (ст. 5). Государственная собственность наряду с кооперативно-колхозной признавалась одной из форм социалистической собственности. Согласно ст. 8 Конституции СССР 1936 г., земля, занимаемая колхозами, закрепляется за ними в бесплатное и бессрочное пользование. В Конституции СССР 1936 г. также было проведено разграничение компетенции между Союзом ССР и союзными республиками в области регулирования отношений по охране и использованию природных ресурсов. Пункт «с» ст. 14 Конституции 1936 г. относил к ведению Союза ССР в лице его высших органов и органов государственного управления установление основных начал землепользования, а равно пользования недра-ми, лесами и водами. Конституция РСФСР 1937 г., принятая на основе Конституции СССР 1936 г., определяла предметы ведения РСФСР, и в части регулирования вопросов природопользования отнесла к ведению высших государственных органов РСФСР «установление порядка пользования землей, недрами, лесами водами» (п. «п.» ст. 19 Конституции РСФСР 1937 г.). В области охраны и рационального использования лесов принимается большое количество нормативных правовых актов. Среди них: Положение о государственной лесной охране от 26 августа 1939 г., Инструкция о порядке привлечения к ответственности лесонарушителей в лесах государственного и местного значения, утвержденная СНК СССР 22 декабря 1939г.[19]. В инструкции устанавливались как составы лесонарушений, так и порядок судебного разрешения дел о лесонарушениях. Особо следует отметить постановление СНК СССР от 23 апреля 1943 г. «О порядке отвода лесосек в лесах государственного лесного фонда СССР и о лесосечном фонде на 1943 год». Указанное по-становление разделило все леса в СССР на три группы: 1 - леса защитного, рекреационного
(санитарно-гигиенического) и культурного значения, 2 - леса малолесных и густо населенных районов, где ведется репродуктивное хозяйство, и 3 - промышленные леса многолесных районов. Важно заметить, что данное деление лесов на группы сохранилось в практически неизменном виде и в действующем российском лесном законодательстве. Регулирование лесозаготовок осуществлялось Правилами отпуска леса на корню в лесах союзного значения, утвержденные постановлением СНК СССР 21 июня 1945 г. и Указом Президиума Верховного Совета СССР от 25 декабря 1948 г. «Об оплате леса, отпускаемого на корню», которым начиная с 1 января 1949 г. был установлен платный отпуск древесины на корню для всех лесозаготовителей[20]. В области регулирования охраны и использования иных природных ресурсов, необходимо выделить постановление Совета Министров СССР от 29 мая 1949 г. «О мерах борьбы с загрязнением атмосферного воздуха и об улучшении санитарно-гигиенических условий населенных мест». Данное постановление было первым общесоюзным актом в области охраны и использования атмосферного воздуха и предопределило дальнейшее формирование законодательства в этой области. В рассматриваемом периоде можно выделить новый этап, который связан с появлением нового типа законодательства – природоохранительного, которое стало развиваться наряду с отраслевым природоресурсовым законодательством [21]. 27 октября 1960 года был принят закон РСФСР «Об охране природы в РСФСР» [22], содержавший статьи по охране земель, недр, вод, лесов и иной растительности, животного мира. Недостатком этого закона было то, что в нем не были предусмотрены меры юридической ответственности за нарушение его норм. Важную роль в развитии природоохранительного законодательства данного периода сыграли Постановление Верховного Совета СССР от 20 сентября 1972 г. «О мерах по дальнейшему улучшению охраны и рациональному использованию природах ресурсов», и принятое в его исполнение и развитие постановление ЦК КПСС и Совета министров СССР от 29 декабря 1972 г. «Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов». Первым были утверждены принципиальные положения и основные направления в государственной политике в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, а вторым определены основные правомочия государственных органов в этой области [22].
1 декабря 1978 года было принято совместное постановление ЦК КПСС и Совета
Министров СССР – «О дополнительных мерах пор усилению охраны природы и
улучшению использовании природных ресурсов» [23].
Это постановление предусматривало новую форму предпланового документа –
территориальных комплексных схем охраны природы.
Однако принимаемых мер оказалось недостаточно, поскольку в целом дело охраны
природы не получило логического завершения, а состояние окружающей природной
среды ухудшилось.
Поэтому 7 января 1988 года ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли новое
совместное постановление «О коренной перестройке дела охраны природы в стране» [24].
В дальнейшем экологизация природоресурсного законодательства и хозяйственной
деятельности связана с принятием 19 декабря 1990 года закона РСФСР «Об охране
окружающей природной среды».
Как отмечал профессор В.В. Петров [25], этот закон решал следующие задачи.
Во-первых, закон является комплексным головным законодательным актом
прямого действия. Предметом регулирования с его стороны служат экологические
(природоохранительные) отношения. В регулировании их Закон преследует три задачи:
1) сохранение природной среды;
2) предупреждение и устранение вредного влияния хозяйственной деятельности
на природу и здоровье человека;
3) оздоровление и улучшение качества окружающей природной среды.
Закон возглавляет систему экологического законодательства. Это значит, что в
вопросах охраны природной среды нормы других законов не должны ему противоречить.
Под прямым действием данного закона понимается то, что его нормы, за небольшим
исключением действуют без каких-либо дополнительных актов (постановлений,
положений, инструкций и т. д.), конкретизирующих нормы данного закона.
Во-вторых, генеральная линия закона состоит в обеспечении научно обоснованного
сочетания экологических и экономических интересов под приоритетом охраны здоровья
человека и естественных прав человека на здоровую, чистую окружающую среду.
Введение экономического механизма охраны окружающей среды стало объективной
необходимостью, осознанной государством еще в конце 80-х годов. Так, 7 января 1988
года было принято постановление Правительства СССР за № 32 «О коренной перестройке
дела охраны природы в стране». В нем впервые, в истории советского законодательства,
был провозглашен переход от преимущественно административных к преимущественно
экономическим методам управления. Были сформулированы понятия экономических
рычагов, которые в своей совокупности составляют экономический механизм охраны
окружающей природной среды. Научная обоснованность сочетания экологии и экономики
определяется мерой этого сочетания. В качестве таковой выступают предельно
допустимые нормы воздействия хозяйственной деятельности на природную среду.
Превышение этих норм создает опасность причинения вреда природной среде, здоровью
человека и является экологическим правонарушением.
В-третьих, в отличие от соответствующих отраслевых законов – лесных,
земельных, водных, где правила охраны обращены прежде всего к природным объектам,
данный закон формулирует экологически требования, обращенные к источникам
воздействия на природную среду и здоровье человека, т. е. к предприятиям, учреждениям,
организациям оказывающим вредное воздействие на природную среду.
В-четвертых, центральная тема закона - человек и охрана его жизни, здоровья от
неблагоприятных воздействий окружающей среды. Человек в законе рассматривается в
двух аспектах: как субъект воздействия на природу, несущий ответственность за
последствия своей деятельности, и как объект такого воздействия, наделенный
соответствующими правами и гарантиями на возмещение причиненного вреда.
В-пятых, нормы закона закрепляют механизм его исполнения. Такой механизм
состоит из системы, включающей экономическое стимулирование хозяйствующего
субъекта в охране природной среды в сочетании с мерами административного-правового
воздействия на нарушителей эколого-правовых предписаний; закон закрепляет
экономический механизм охраны природы как меру экономического стимулирования, а
также обязательность государственной экологической экспертизы, меры государственного
экологического контроля, его правомочия по ограничению, приостановлению,
прекращению деятельности экологически вредных объектов, меры административной,
уголовной ответственности за экологические правонарушения, возмещение вреда
природной среде и здоровью человека, экологическое воспитание и образование. Таков
состав механизма реализации положений закона, закрепленного в его нормах.
Для закона об охране окружающей природной среды характерна еще одна
особенность, свойственная законодательным актам экологического направления. Они
являются комплексными не только по содержанию регулируемых отношений, но и по форме
правового регулирования.
Ядром данного закона служат природоохранные нормы.
Именно они обеспечивают выполнение задачи охраны природной среды. Но такие нормы
действуют не в одиночку, а в комплексе с нормами других отраслей права -
административного, гражданского, уголовного, международного и т.д.
Необходимо отметить, что массив кодификационного природоресурсного
законодательства сложился в основном в период с 1970 по 1982 г. Он включал такие акты,
как Земельный кодекс РСФСР 1970 г. [26], Водный кодекс РСФСР 1972 г. [27], Кодекс
РСФСР о недрах (1976) [28], Лесной кодекс РСФСР (1978г.) [29], Закон РСФСР об охране
атмосферного воздуха (1982 г.) [30], Закон РСФСР об охране и использовании животного
мира (1982 г.) [31]. Эти законы были приняты в соответствии с Основами земельного,
водного, лесного и горного законодательства Союза ССР и союзных республик, Законами
СССР об охране атмосферного воздуха и об охране и использований животного мира.
В настоящее время в Российской Федерации действует федеральный закон «Об
охране окружающей среды» №7-ФЗ от 10 января 2002г. [33].
Настоящий Федеральный закон определяет правовые основы государственной
политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное
решение социально-экономических задач сохранение благоприятной окружающей среды,
биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения
потребностей нынешнего и будущих поколений укрепления правопорядка в области
охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
Настоящий Федеральный закон регулирует отношения в сфере взаимодействия
общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной
деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую
составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах
территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в
исключительной экономической зоне Российской Федерации.
Федеральный закон №7-ФЗ от 10.01.2002г. «Об охране окружающей среды»
формирует экологические требования не к природным ресурсным объектам земля, недра,
воды и т. д., а непосредственно к предприятиям, организациям и гражданам, обязывая их
принимать эффективные меры по охране природы, рациональному воспроизводству и
использованию природных ресурсов, оздоровлению окружающей среды и обеспечению
экологической безопасности человека. В отличие от ранее действующего
природоохранного закона от 19.12.1991 года, данным законом значительно расширяются
полномочия государственной власти субъектов Российской Федерации и органов
местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды. В
частности, субъектам Федерации предоставлено право разрабатывать и издавать законы и
иные нормативные акты в области охраны окружающей среды с учетом географических,
природных, социально-экономических и иных особенностей.
Необходимо отметить, что сегодня действуют такие законы, регулирующие использование природных ресурсов и правовою охрану: Закон РФ «О недрах» №2395-1 от 21.02.1992г.[34]. Водный кодекс РФ от 03.06.2006г.[35]. Лесной кодекс РФ от 04.12.2006г.[36]. Федеральный закон №52-ФЗ от 24.04.1995г. «О животном мире»[37] и это далеко не исчерпывающий перечень правовых актов экологического законодательства. Выводы. Проведенный краткий обзор правовых актов, которые были приняты в советской России и в современной Российской Федерации, показывает, что практически до восьмидесятых годов двадцатого столетия правовое регулирование было направлено на обеспечение рационального использования основных природных объектов в экономике страны. Однако такой подход не способствовал улучшению сохранения природы. Поэтому с принятием закона «Об охране окружающей природной среды» от 19.12.1990г. начался этап комплексного подхода к использованию природных ресурсов с учетом экологических требований, направленных на экологизацию сельскохозяйственной деятельности и, самое главное, обеспечение экологических прав человека.
Человек - составная часть природы. Конечная цель охраны окружающей природной среды - сохранение человека как биологического и социального существа. Без человека именно в этом соединении нет никакого смысла охранять природу и ее богатства.
При исторически известных и традиционных формах охраны природы охрана человека, его экологических прав рассматриваются как итог развития всей экологической системы через ее малые и большие звенья. Постепенный переход от охраны объектов окружающей природной среды к охране ОС делает человека непосредственным объектом охраны.
В отличие от природных объектов предметом охраны здесь выступает не сам человек, а его права и интересы. Точнее, экологические права и интересы.
1. СУ РСФСР. 1917. №1. Ст.3.
2. Тетюкин Ю.И. Конституционные основы рационального природопользования. Кишинев, 1980, с.20.
3. Колбасов О.С. Экология: политика - право М., 1976. С.100.
4. СУ РСФСР. 1918. № 25. Ст. 346; СУ РСФСР. 1919. № 4. Ст. 43; СУ РСФСР. 1919. № 68. С. 901.
5. СУ РСФСР. 1918. № 42. Ст. 522; СУ РСФСР. 1920. № 32. Ст. 157; СУ РСФСР. 1923. № 58. Ст. 654.
6. СУ РСФСР. 1920. № 36. Ст. 171; СУ РСФСР. 1922. № 13. Ст. 123; № 43. Ст. 524; СУ РСФСР. 1923. № 54. Ст. 532.
7. СУ РСФСР. 1919. № 19. Ст. 233; СУ РСФСР. 1919. № 4. Ст. 45.
8. СУ РСФСР. 1921. № 49. Ст. 259; СУ РСФСР. 1919. № 21. Ст. 256.
9. СУ РСФСР. 1919. № 19. Ст. 492; СУ РСФСР. 1921. № 65. Ст. 492.
10. Миняев А.О. Экологическое право: конституционные основы М., 2004. С.20.
11. СЗ СССР. 1924. № 25. Ст. 214; СЗ СССР. 1926. № 24. Ст. 154; СЗ СССР. 1933. № 53. Ст. 309; СЗ СССР. 1935. № 50. Ст. 420.
12. СЗ СССР. 1927. № 68. Ст. 688.
13. СЗ СССР. 1930. № 45. Ст. 465; СЗ СССР. 1931. № 31. Ст. 241, 313.
14. СУ РСФСР. 1931. №13. Ст.445; СУ РСФСР. 1931. №58. Ст. 428.
15. СУ РСФСР. 1928. № 10. Ст. 95; СУ РСФСР. 1929. № 7. Ст. 71; СУ РСФСР 1936. №22. Ст.155.
16. СУ РСФСР 1926. № 70. Ст. 552; СУ РСФСР. 1928. № 79. Ст. 546.
17. СУ РСФСР. 1930. № 30. Ст. 397; СУ РСФСР. 1933. № 53. Ст. 228; СУ РСФСР. 1934. № 15. Ст. 98.
18. ВВС СССР. 1968. № 51. Ст. 485; 1970. № 50. Ст. 566; 1977. № 25. Ст. 388; 1975. № 29. Ст. 435.
19. СП СССР. 1939. №51. Ст. 426; 1940. №2. Ст.29.
20. Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам. Т. 3. С. 590-592.
21. Колбасов О.С. Экология: политика - право М., 1976.
22. Сборник нормативных правовых актов по охране природы М. 1978.
23. СП СССР, 1979, №2, ст.6.
24. СП СССР. 1988, №6, ст.14.
25. В.В. Петров. Экологическое право России учебник. Изд. Бек. М. стр. 85-86.
26. Ведомости РСФСР.1970. № 28. Ст. 581.
27. Ведомости РСФСР.1972. №27. Ст. 692.
28. Ведомости РСФСР.1976. №28. Ст. 895.
29. Ведомости РСФСР. 1978. №32. Ст. 847.
30. Ведомости РСФСР. 1982. №29. Ст. 1027.
31. Ведомости РСФСР. 1982. №29. Ст. 1029.
32. Ведомости РСФСР.1968. №51. Ст. 485.
33. Собрание законодательства РФ 2002, №2, ст.133.
34. Закон РФ «О недрах» №2395-1 от 21.025.1992/Собрание законодательства РФ, 1992. 35. Водный кодекс РФ от 03.06.2006г./ Собрание законодательства РФ 2006, №23, ст.2381. 36. Лесной кодекс РФ от 04.12.2006/ Собрание законодательства РФ 2006, №50, ст.5278. 37. Федеральный закон №52-ФЗ от 24.04.1995г. «О животном мире»/ Собрание законодательства РФ 1995, №17, ст.1462.
